Mục tiêu cổ phần hóa 432 doanh nghiệp đến năm 2015: Thách thức và triển vọng

Mục tiêu đến năm 2015

Hơn 20 năm qua, cổ phần hóa là giải pháp trọng tâm và chủ yếu của cải cách, tái cơ cấu, nâng cao hiệu quả doanh nghiệp nhà nước. Cổ phần hóa cũng là hình thức thu hút nhiều nguồn vốn xã hội đầu tư vào sản xuất - kinh doanh, trở thành nguồn cung tiềm năng dồi dào trên thị trường mua bán, sáp nhập (M&A) của Việt Nam.

Sau khi tổng kết 10 năm sắp xếp, đổi mới, phát triển và nâng cao hiệu quả doanh nghiệp nhà nước (2001-2010), các bộ, ngành, địa phương, tập đoàn kinh tế, tổng công ty nhà nước đã xây dựng và trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt đề án sắp xếp, đổi mới doanh nghiệp nhà nước giai đoạn 2011 - 2015 xác định rõ, các doanh nghiệp duy trì 100% sở hữu nhà nước và doanh nghiệp phải cổ phần hóa với lộ trình cụ thể theo năm, trong đó có phân ra những doanh nghiệp nhà nước nắm giữ trên 75%, từ 65% đến 75%, từ trên 50% đến dưới 65% vốn điều lệ, hoặc không nắm giữ cổ phần, doanh nghiệp thoái vốn, giao, bán, giải thể, phá sản.

Theo các đề án trên, đến năm 2015, sẽ cổ phần hóa 531 doanh nghiệp với cơ cấu gồm: 9% số doanh nghiệp thuộc tập đoàn kinh tế nhà nước, 10% thuộc tổng công ty đặc biệt, 33% thuộc bộ, cơ quan ngang bộ và 48% thuộc các địa phương. Số doanh nghiệp dự kiến có cổ phần nhà nước chi phối chiếm khoảng 65% tổng số doanh nghiệp cổ phần hóa.

Tại thời điểm năm 2011, tổng giá trị vốn nhà nước tại các doanh nghiệp là 810.000 tỷ đồng. Như vậy, nếu thực hiện đúng kế hoạch, giai đoạn 2011-2015 sẽ có một khối lượng rất lớn vốn nhà nước được bán ra cho các thành phần kinh tế. Tuy nhiên, đến hết năm 2013, vẫn còn 432/531 doanh nghiệp cần phải cổ phần hóa theo kế hoạch.

Tại Hội nghị Triển khai nhiệm vụ tái cơ cấu doanh nghiệp nhà nước vào tháng 2/2014, mục tiêu cổ phần hóa 432 doanh nghiệp trong 2 năm 2014-2015 tiếp tục được khẳng định. Việc hoàn thành mục tiêu này thể hiện quyết tâm và nỗ lực của Chính phủ, các ngành, các cấp trong cải cách doanh nghiệp nhà nước và tái cơ cấu nền kinh tế, nhưng cũng được cho là có nhiều thách thức trong bối cảnh hiện nay.

Tham vọng quá lớn?

Lo ngại không đạt mục tiêu cổ phần hóa vào năm 2015 là có cơ sở, khi giai đoạn 2007-2010 chỉ đạt khoảng 30% kế hoạch cổ phần hóa, năm 2011 được 12 doanh nghiệp, năm 2012 được 13 doanh nghiệp, năm 2013 được 74 doanh nghiệp, đều quá thấp so với yêu cầu. Nhiều địa phương, bộ ngành, tập đoàn, tổng công ty nhà nước không cổ phần hóa được doanh nghiệp nào trong thời gian qua. Trong 5 tháng đầu năm 2014, mới cổ phần hóa được 17 doanh nghiệp, tương đương 3,9% số doanh nghiệp phải cổ phần hóa 2 năm 2014-2015 và 10,4% kế hoạch năm 2014.

Thống kê đấu giá cổ phần của các công ty, tổng công ty nhà nước trong quý I và quý II/2014 cho thấy, trung bình có 27% số cổ phần chào bán trúng giá, trong đó, có tới một nửa số doanh nghiệp chỉ bán được dưới 2% tổng số cổ phần chào bán. Việc thoái vốn ngoài ngành của các tập đoàn, tổng công ty nhà nước hết sức khó khăn, mới đạt 4.164 tỷ đồng trên tổng số 21.797 tỷ đồng cần thoái (19%), các nhà đầu tư bên ngoài chỉ mua 267 tỷ đồng, còn lại 3.894 tỷ đồng là trong nội bộ.

Cùng với những nguyên nhân khách quan từ thị trường, bản thân cơ chế, chính sách và tổ chức thực hiện pháp luật về cổ phần hóa, thoái vốn nhà nước còn nhiều bất cập. Việc xác định giá trị doanh nghiệp vẫn gặp khó khăn, nhất là giá trị thương hiệu, giá trị lợi thế, quyền thuê đất. Việc lựa chọn nhà đầu tư chiến lược còn nhiều vướng mắc.

Cùng với đó, tiêu chí và cách thức thực hiện bảo toàn và phát triển vốn nhà nước thiếu linh hoạt, chưa thực sự phù hợp với cơ chế thị trường, định giá doanh nghiệp và xác định giá khởi điểm trong bán cổ phần nhà nước chưa hợp lý, phần lớn các trường hợp đều đặt giá quá cao so với giá thị trường kỳ vọng. Hậu quả là, tỷ lệ cổ phần trúng giá đạt thấp, có doanh nghiệp không bán được cổ phần, phải tổ chức lại hoặc tạm dừng bán cổ phần lần đầu ra bên ngoài.

Quy định về thoái vốn đầu tư ngoài ngành chưa bao quát được thực tiễn đa dạng của các loại vốn cần thoái, mới chỉ điều chỉnh việc thoái vốn dưới hình thức cổ phần, vốn góp, mà chưa tính đến các hình thức khác như bán tài sản, chuyển nhượng dự án, chuyển nhượng quyền sử dụng đất...

Việc chỉ phát hành một loại cổ phần là cổ phần phổ thông, chưa phát hành loại cổ phần ưu đãi là chưa đáp ứng được nhu cầu đa dạng của các nhà đầu tư, nhất là trong bối cảnh thị trường chứng khoán suy giảm, ảnh hưởng đáng kể đến tốc độ cổ phần hóa.

Những yếu kém trong tổ chức thực hiện chậm được khắc phục. Việc xây dựng, thẩm định, phê duyệt phương án cổ phần hóa, tái cơ cấu, thoái vốn nhà nước của nhiều doanh nghiệp chưa đảm bảo tiến độ. Nhiều cơ quan, tổ chức và doanh nghiệp chưa tích cực, quyết liệt triển khai kế hoạch. Các hành vi cản trở, làm chậm tiến độ cổ phần hóa chưa bị xử lý triệt để...

Hiệu quả hoạt động của doanh nghiệp nhà nước cũng là yếu tố ảnh hưởng lớn đến tốc độ cổ phần hóa. Trong giai đoạn vừa qua, doanh nghiệp cổ phần hóa không còn tạo được sức hút cao với các nhà đầu tư. Ngoài lý do hạn chế về khả năng tài chính, nhiều nhà đầu tư không nhận thấy cơ hội sinh lời rõ ràng từ doanh nghiệp cổ phần hóa.

Trên bình diện toàn bộ khu vực doanh nghiệp 100% vốn nhà nước, số lượng doanh nghiệp thua lỗ đã giảm, tổng giá trị vốn nhà nước tiếp tục được bảo toàn và phát triển, tỷ suất lợi nhuận trên vốn chủ sở hữu trung bình đạt 15-17%/năm. Nhưng thực tế, đa số doanh nghiệp kinh doanh kém hiệu quả, không đạt mức tỷ suất lợi nhuận trung bình này.

Theo thống kê, lợi nhuận hợp nhất tại công ty mẹ của 4 tập đoàn: Dầu khí Việt Nam, Viễn thông Quân đội, Bưu chính - Viễn thông và Công nghiệp cao su đã chiếm tới 70% lợi nhuận của toàn bộ khu vực doanh nghiệp 100% vốn nhà nước, chứng tỏ hầu hết các doanh nghiệp còn lại chỉ đạt tỷ suất lợi nhuận dưới 10%/năm.

Nhiều nghiên cứu đã chỉ ra, trong các ngành có sự cạnh tranh mạnh mẽ từ các thành phần kinh tế khác, thì hiệu quả kinh doanh của doanh nghiệp nhà nước rất thấp, đặc biệt là các ngành như chế biến, chế tạo, giao thông, xây dựng… Các doanh nghiệp nhà nước cung ứng sản phẩm, dịch vụ công ích chủ yếu là hòa vốn hoặc có lãi không đáng kể, càng không phải đối tượng cho các nhà đầu tư quan tâm.

Trong số doanh nghiệp nhà nước tiến hành cổ phần hóa và bán cổ phần lần đầu ra công chúng (IPO) gần đây, chưa xuất hiện nhiều đối tượng thuộc danh mục doanh nghiệp có hiệu quả kinh doanh cao như trên, mà chủ yếu là doanh nghiệp thuộc các ngành, lĩnh vực đang gặp nhiều khó khăn như giao thông - vận tải, xây dựng và một số doanh nghiệp địa phương.

Trên một khía cạnh khác, những yếu kém về quản trị và tổ chức quản lý chưa được khắc phục trước khi cổ phần hóa, gây tâm lý lo ngại cho nhiều nhà đầu tư, đặc biệt các nhà đầu tư chiến lược. Quản trị công ty chưa có nhiều biến chuyển tích cực, thay đổi chưa căn bản, nhiều nội dung chậm đổi mới như vấn đề công khai minh bạch, tăng cường trách nhiệm chủ sở hữu nhà nước, trách nhiệm giải trình trong cơ cấu quản trị, bảo vệ các cổ đông nhỏ… Việc thực hiện công khai thông tin về chính sách sở hữu và đầu tư của chủ sở hữu nhà nước tại doanh nghiệp dự kiến cổ phần hóa và hậu cổ phần hóa chưa được triển khai mạnh.

Về hoạt động của doanh nghiệp sau cổ phần hóa, nhiều doanh nghiệp chưa có đổi mới thực sự trong quản trị công ty, phương pháp quản lý, lề lối làm việc, tính công khai, minh bạch chuyển biến chậm. Nhiều nội dung của cơ chế, chính sách quản lý công ty cổ phần như: chính sách tiền lương, tiền thưởng… vẫn còn áp dụng như trước chuyển đổi.

Ngoài ra, phương án cổ phần hóa của những doanh nghiệp không thuộc diện cần có sở hữu nhà nước vẫn xác định duy trì cổ phần nhà nước, thậm chí cổ phần chi phối, cũng là nguyên nhân làm cho nhiều nhà đầu tư không mặn mà với cổ phần hóa.

Thực tế cho thấy, việc tìm kiếm nhà đầu tư chiến lược cho các doanh nghiệp cổ phần hóa có cổ phần nhà nước chi phối là đặc biệt khó khăn. Thực tế này một phần có nguyên nhân từ cơ chế và cách thức phân loại doanh nghiệp nhà nước. Việc phân chia đối tượng doanh nghiệp cổ phần hóa thành nhiều loại (Nhà nước nắm giữ trên 75% cổ phần, 65%, 50% và dưới 50%) vừa phức tạp về cách phân loại, vừa tạo tâm lý e ngại về quyền kiểm soát quá lớn của Nhà nước sau cổ phần hóa.

Việc cổ phần hóa 432 doanh nghiệp sẽ gặp nhiều thách thức, song có thể thực hiện được khi có giải pháp phù hợp

Việc cổ phần hóa 432 doanh nghiệp trong 2 năm 2014-2015 sẽ gặp nhiều thách thức, song có thể thực hiện được khi có giải pháp phù hợp.

Xét về số lượng doanh nghiệp, giai đoạn 2003-2006 đã từng cổ phần hóa được gần 2.700 doanh nghiệp, đạt trung bình 670 doanh nghiệp/năm. Khi đó, bên cạnh sự phát triển khởi sắc của thị trường chứng khoán nói riêng, tình hình kinh tế - xã hội nói chung, thì việc đổi mới cơ chế cổ phần hóa đã tác động rất lớn đến kết quả thực hiện, trước hết là việc đặt ra yêu cầu công khai, minh bạch theo nguyên tắc thị trường, khắc phục tình trạng cổ phần hóa khép kín trong nội bộ doanh nghiệp, gắn với phát triển thị trường vốn, thị trường chứng khoán.

Việc cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước giai đoạn tới hy vọng sẽ có nhiều kết quả khả quan, với sự quyết tâm và đồng thuận của hệ thống chính trị, doanh nghiệp và công luận, cùng những giải pháp đột phá về thể chế. Thời gian gần đây, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ đã có sự chỉ đạo tích cực, quyết liệt và cụ thể; các bộ, ngành, địa phương và doanh nghiệp nhiều lần thể hiện nỗ lực tiến hành tái cơ cấu, cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước.

Công tác ban hành và hoàn thiện thể chế tái cơ cấu, cổ phần hóa, thoái vốn nhà nước được đẩy mạnh. Thủ tướng Chính phủ đã ký Quyết định số 37/2014/QĐ-TTg ban hành tiêu chí, danh mục phân loại doanh nghiệp nhà nước, mở rộng đối tượng cổ phần hóa; giảm từ 19 ngành, lĩnh vực xuống 16 ngành, lĩnh vực mà Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ; tương tự là các ngành, lĩnh vực mà Nhà nước cần hoặc không cần nắm giữ cổ phần chi phối hoặc không cần suy trì cổ phần nhà nước. Theo danh mục này, hầu hết công ty mẹ của tập đoàn kinh tế, tổng công ty nhà nước đặc biệt quan trọng đều có thể trở thành đối tượng của cổ phần hóa.

Nghị định mới về cổ phần hóa cũng đã có hiệu lực thi hành từ ngày 15/1/2014 (Nghị định số 189/2013/NĐ-CP sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 59/2011/NĐ-CP ngày 18/7/2011 của Chính phủ về chuyển doanh nghiệp 100% vốn nhà nước thành công ty cổ phần) được kỳ vọng sẽ giải quyết những nút thắt về thể chế, như xác định giá trị doanh nghiệp và xử lý công nợ, để đẩy nhanh hơn tốc độ cổ phần hóa.

Trong hoạt động điều hành và chỉ đạo thực hiện, Chính phủ có Nghị quyết số 15/NQ-CP ngày 6/3/2014 đề ra một số giải pháp đẩy mạnh cổ phần hóa, thoái vốn nhà nước, thể hiện quyết tâm thực hiện và hoàn thành mục tiêu tái cơ cấu doanh nghiệp nhà nước, trọng tâm là tập đoàn kinh tế, tổng công ty nhà nước giai đoạn 2011 - 2015.

Nghị quyết cũng yêu cầu các ngành, các cấp, địa phương và doanh nghiệp đẩy nhanh tiến độ xây dựng kế hoạch, tiến độ cổ phần hóa; đề ra giải pháp tháo gỡ khó khăn trong thoái vốn đầu tư ngoài ngành khi cho phép doanh nghiệp được thoái vốn các khoản đầu tư ngoài ngành dưới mệnh giá, hoặc dưới giá trị sổ sách kế toán của doanh nghiệp sau khi đã trừ đi khoản dự phòng tổn thất các khoản đầu tư tài chính.

Cũng theo Nghị quyết số 15/NQ-CP, doanh nghiệp được chủ động xây dựng phương án thoái vốn; chủ động thực hiện đấu giá cổ phần công khai tại các doanh nghiệp chưa niêm yết hoặc chào bán ra công chúng số cổ phần đã đầu tư tại các công ty đại chúng. Đối với việc thoái vốn tại các công ty đầu tư tài chính, các ngân hàng thương mại, có thể giao các ngân hàng thương mại nhà nước mua lại hoặc chuyển Ngân hàng Nhà nước làm đại diện chủ sở hữu.

Bên cạnh đó, Tổng công ty Đầu tư và Kinh doanh vốn nhà nước cũng được yêu cầu xem xét, mua lại các khoản đầu tư ngoài ngành, lĩnh vực sản xuất - kinh doanh chính của các tập đoàn, tổng công ty nhà nước, công ty 100% vốn nhà nước vào lĩnh vực bảo hiểm, ngân hàng, nếu sau khi đã thực hiện các biện pháp nêu trên mà vẫn thoái vốn không thành công.

Với các giải pháp nêu trên, có thể hy vọng việc thoái vốn đầu tư ngoài ngành có nhiều thuận lợi hơn, đạt kết quả tốt hơn những năm qua.

Nghị quyết 15/NQ-CP cũng yêu cầu, trong trường hợp không thực hiện được tiến độ cổ phần hóa và thoái vốn nhà nước theo kế hoạch, thì hội đồng thành viên các tập đoàn, tổng công ty nhà nước, hội đồng thành viên, chủ tịch công ty các doanh nghiệp nhà nước và ban lãnh đạo doanh nghiệp phải làm rõ nguyên nhân khách quan, chủ quan, xác định trách nhiệm của tập thể, cá nhân có liên quan xử lý chậm quá trình cổ phần hóa và thoái vốn nhà nước tại các doanh nghiệp, báo cáo cấp có thẩm quyền xem xét, xử lý theo quy định.

Đồng thời, bộ trưởng các bộ quản lý ngành, thủ trưởng cơ quan ngang bộ, chủ tịch UBND các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương chịu trách nhiệm trước Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ trong việc chậm hoàn thành kế hoạch đã được phê duyệt.

Thực hiện yêu cầu của Chính phủ, các bộ, ngành, địa phương, tập đoàn kinh tế, tổng công ty nhà nước đã nghiêm túc, quyết liệt chỉ đạo, thực hiện các biện pháp mạnh mẽ, nhiều đơn vị có các biện pháp sáng tạo phù hợp với quy định của pháp luật, nỗ lực thực hiện cổ phần hóa doanh nghiệp trực thuộc, điển hình là các bộ: Giao thông - Vận tải, Công thương, Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Xây dựng và một số địa phương.

Đáng chú ý, trong 5 tháng đầu năm 2014, mặc dù chỉ có 17 doanh nghiệp cổ phần hóa, nhưng có tới 13 tổng công ty nhà nước (thuộc Bộ Giao thông - Vận tải và Bộ Xây dựng), gần bằng số tổng công ty được cổ phần hóa trước đó (không tính ngân hàng thương mại nhà nước). Trong thời gian từ nay đến cuối năm 2014, chắc chắn có thêm nhiều tổng công ty, tập đoàn kinh tế quy mô lớn thực hiện kế hoạch IPO như Tập đoàn Dệt may Việt nam, Tổng công ty Hàng không Việt Nam…, với giá trị cổ phần chào bán hàng ngàn tỷ đồng.

Đồng thời, về công tác chuẩn bị cổ phần hóa theo kế hoạch, các tập đoàn, tổng công ty và doanh nghiệp nhà nước đều tích cực triển khai thực hiện tái cơ cấu toàn diện, từng bước lành mạnh hóa tình hình tài chính, hướng tới áp dụng chuẩn mực quản trị công ty hiện đại, cơ cấu lại và nâng cao khả năng cạnh tranh của sản phẩm, dịch vụ… Các hoạt động này sẽ tạo thuận lợi hơn khi tìm kiếm cổ đông chiến lược và thực hiện IPO khi cổ phần hóa.

Cuối cùng, một trong những cơ sở để đẩy nhanh quá trình cổ phần hóa là cách thức tổ chức. Hiện đã có chủ trương là, những doanh nghiệp có điều kiện, thì thực hiện IPO theo quy định; những doanh nghiệp chưa có điều kiện IPO ngay, thì chuyển thành công ty cổ phần với các cổ đông là Nhà nước, Tổng công ty Đầu tư Kinh doanh vốn nhà nước, tổ chức công đoàn, người lao động, cổ đông chiến lược (nếu có) hoặc các cổ đông tự nguyện khác. Tùy điều kiện cụ thể ở mỗi doanh nghiệp loại này, Nhà nước có thể giữ cổ phần tuyệt đối lớn.

Với chủ trương trên, nhiều ý kiến cho rằng, những khó khăn khách quan của thị trường hiện nay và thời gian tới có thể ngăn cản việc bán phần vốn nhà nước đúng mục tiêu (về giá cả và khối lượng), nhưng khả năng hoàn thành chuyển doanh nghiệp nhà nước thành công ty cổ phần theo kế hoạch đến năm 2015 là có cơ sở thành hiện thực. Trên khía cạnh hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường, việc chuyển các doanh nghiệp 100% vốn nhà nước sang hoạt động theo hình thức công ty cổ phần đa sở hữu cũng là một bước quan trọng trong quá trình cải cách khu vực doanh nghiệp nhà nước ở Việt Nam.